WWW.REFERATCENTRAL.ORG.UA -

... , , ,

̳ . → Сутність місцевого самоврядування -

Сутність місцевого самоврядування -

Сутність місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування є специфічною сферою суспільно-політичного буття. Офіційними його визначеннями можна вважати ті, що містяться в правових актах. Наприклад, в ст.3 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України, зафіксовано: "Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення". Попри певну тавтологічність цього визначення, за його змістом можна зробити певні висновки.

Насамперед, місцеве самоврядування є "правом і спроможністю" (тобто компетенцією і водночас дієздатністю) відповідних органів. Наведене визначення містить своєрідний натяк на існування системи (підсистеми) органів, уповноважених діяти у сфері "місцевих справ". Органи місцевого самоврядування мають діяти "в межах закону". Інакше кажучи, їх діяльність обмежена актами законодавчої (державної) влади. Вказані органи повинні діяти "в інтересах місцевого населення". І хоча таке формулювання не дає уяви про зміст відповідних інтересів, воно непрямо вказує на їх адресата, на суб'єкт місцевого самоврядування.

Але найбільш суттєвим у визначенні місцевого самоврядування, яке містить Хартія, є те, що воно називає об'єкт самоврядування – "регулювання і управління суттєвою часткою державних справ". Очевидно, що загальність цього припису не є випадковою. В різних країнах існують відмінні моделі місцевого самоврядування, по-різному сприймається обсяг "місцевих справ".

З наведеного визначення також випливає, що місцеве самоврядування – це підзаконна нормотворча діяльність відповідних органів, спрямована на правове регулювання здійснюваного ними управління "місцевими справами". Водночас органи місцевого самоврядування врегульовують і управляють лише "часткою" державних справ. З цього можна зробити висновок щодо необхідності їх взаємодії з органами державної влади в царині регулювання і управління державними справами, адже вирішення завдань державного управління (а саме такими об'єктивно є більшість, або навіть усі задачі регулювання і управління державними справами) передбачає певну функціональну і організаційну сполученість відповідних засобів.

В цілому можна зробити висновок, що визначення місцевого самоврядування, яке містить Хартія, дозволяє загально окреслити об'єкт місцевого самоврядування, встановити його суб'єкт, визначити юридичні межі самоврядної діяльності. Однак за цим визначенням носієм "самоврядної влади" є, по суті, органи місцевого самоврядування. Фактично на другий план відходить населення адміністративно-територіальної одиниці (муніціпального утворення), яке нібито є сувереном щодо "муніціпальних справ", здійснюваних в межах цієї одиниці.

Ще одне офіційне визначення місцевого самоврядування, що безумовно, заслуговує на увагу, містить частина перша ст.140 Конституції України: "Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України". Це визначення відтворене в частині першій ст.2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" з додатком за змістом про те, що територіальна громада може вирішувати питання місцевого значення не тільки самостійно, а й "під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування". Тим самим об'єктивно розширене коло засобів (форм) здійснення місцевого самоврядування, яке згідно з вказаною статтею Закону є гарантованим державою правом та реальною здатністю територіальної громади вчиняти відповідні дії.

За змістом конституційного визначення місцевого самоврядування, "відкоригованого" положеннями чинного законодавства, найважливішим є те, що суб'єктом відповідного права прямо названа територіальна громада, тобто населення адміністративно-територіальної одиниці, на рівні якої здійснюється місцеве самоврядування. Тобто, суб'єктом місцевого самоврядування, носієм його функцій визнається населення муніципального утворення. На цьому, зокрема, наголошено в частині першій ст.6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", де територіальна громада визнана "первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень".

Вживане в Конституції України і в чинному законодавстві поняття територіальної громади – населення адміністративно-територіальної одиниці, на рівні якої здійснюється місцеве самоврядування – має у світовій практиці аналоги. Так, у Франції для відповідних цілей застосоване поняття територіального колектива. Однак в Конституції цієї держави територіальними (місцевими) колективами названі адміністративно-територіальні одиниці, в яких здійснюється місцеве самоврядування. Іноді на рівні юридичної теорії для позначення відповідного населення вживаються термін "місцеве співтовариство" або "місцева громада" (община). Але в конституційних текстах ці поняття звичайно позначають "самоврядні" адміністративно-територіальні одиниці, а не їх населення. Наприклад, в ст.136 Конституції Болгарії зафіксовано, що "община є основною адміністративно-територіальною одиницею, в якій здійснюється місцеве самоврядування". Конституція Литви суб'єктом права на місцеве самоврядування визнає адміністративно-територіальні одиниці, передбачені законом (ст.119).

Необхідно зазначити, що на загал і в юридичній теорії, і в державно-правовій практиці існує різнобій щодо термінології, віднесеної до місцевого самоврядування в частині визначення його суб'єкта. Скажімо, у Великобританії для відповідних цілей вживають термін "місцеві влади" (local authorities), в Іспанії (на рівні теорії) – "територіальне утворення" (entes territoriales), в Португалії (на рівні конституційного тексту) – "місцеві самоврядні одиниці" (autarquias locais) тощо.

Порівнюючи визначення місцевого самоврядування, сформульовані в Хартії і в Конституції України, треба вказати саме на розбіжність у визначенні суб'єкта місцевого самоврядування. У першому випадку — це органи місцевого самоврядування і відповідні посадові особи, в другому – населення "самоврядної" адміністративно-територіальної одиниці. Така розбіжність засвідчує наявність двох підходів до природи місцевого самоврядування, двох філософій оцінки відповідного явища. Ці підходи, у свою чергу, відбилися у змісті двох основних і по суті протилежних теорій місцевого самоврядування – державницької (державної) і природного права громади.

І по-сьогодні продовжується дискусія щодо природи місцевого самоврядування: чи воно є формою децентралізації публічної (державної) влади, певної самостійності місцевих органів, чи самоорганізацією населення. Іншими словами, місцеве самоврядування – це певна організаційна і функціональна самостійність місцевої влади чи це самоврядування людей, що мешкають на певні й території. Очевидно, що зміст положень Конституції України щодо місцевого самоврядування грунтується на ідеї самоврядування саме населення, тобто на теорії природного права громади. Прийняття в Україні засад цієї теорії, яка на наших теренах звичайно зветься громадівською, пояснюється насамперед намаганням відійти від засад так званого радянського будівництва, котре лише умовно співвідносилося з реальним місцевим самоврядуванням.

Як би там не було, поняття місцевого самоврядування може бути сформульоване на доктринальному рівні. Це не означає, що при цьому треба нехтувати конституційною нормою. Однак лише науковий синтез є єдино можливим способом загального визначення місцевого самоврядування. Сучасні вітчизняні автори, знаходячись значною мірою під своєрідним "тиском" авторитету чинної Конституції України, здебільшого не визначають місцеве самоврядування поза межами змісту її норм. Тому доцільно звернутися до відповідного історичного і зарубіжного досвіду.

Так, відомий автор О. Ященко ще на початку ХХ ст. зазначав, що самоврядування є формою здійснення державних функцій за допомогою тією чи іншою мірою незалежних від держави осіб та установ1. Інший - Ю. Панейко - писав, що "самоврядування є спертою на приписи закону здецентралізованою державною адміністрацією, виконуваною локальними органами, які ієрархічно не підлягають іншим органам і є самостійними в межах закону і загального правового порядку"2. В цьому ж ричищі висловлювався відомий дослідник Г.В.Барабашев, який вже за наших днів розглядав місцеве самоврядування як "державну владу особливого роду". Він називав міфом "застарілу теорію місцевого самоврядування", вважаючи такою теорію природного права громади3.

Сучасний російський автор О.І.Черкасов зазначає, що "не слід абсолютизувати і фетишизувати поняття "самоврядування" стосовно місцевого рівня, ... протиставляти його державному управлінню"4. Тим самим, на думку наведених і багатьох інших авторів, природа місцевого самоврядування знаходить вияв не в існуванні якоїсь окремої, "недержавної" (муніціпальної, комунальної) влади, а у його бутті як явища, інтегрованого зі сферою державного управління.

Такий же підхід широко прийнятий в розвинутих країнах. Французький вчений Р. Драго розглядає місцеве самоврядування як один з типів місцевого управління, що існує разом з федералізмом і децентралізацією5. По суті, у нього йдеться виключно про організацію державної влади. Питання місцевого самоврядування розглядаються в контексті державного управління у виданих у Франції підручниках з адміністративного права6. Аналогічний підхід до місцевого самоврядування характеризує зміст британської літератури7. Зазначимо, що в англійській мові для відповідних цілей вживається виключно термін "місцеве управління".

Підводячи певні підсумки, треба наголосити на тому, що природа місцевого самоврядування випливає з природи більш широкого явища – державного владарювання. Різновидом державного владарювання є, зокрема, державне управління, здійснюване спеціально призначеними для цього органами. Місцеве самоврядування за своєю природою є децентралізованою формою державного управління.

Місцеве самоврядування можна визначати за функціональними і структурними ознаками. Функціонально місцеве самоврядування – це: 1) сукупність управлінських повноважень, здійснюваних безпосередньо населенням адміністративно-територіальної одиниці (муніципального утворення) або органами, які нерідко формально виокремлені з державного механізму; 2) діяльність вказаних населення і органів по управлінню місцевими справами. Структурно (організаційно) місцеве самоврядування – це: 1) організація державної влади на місцях, яка передбачає самостійне вирішення питань місцевого значення населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці безпосередньо або через звичайно обрані ним і нерідко формально виокремлені органи і посадові особи; 2) система органів, які здійснюють функції, віднесені до місцевого самоврядування, а також форми прямого волевиявлення громадян щодо здійснення цих функцій.

  • <<
  • 1 2
  • >>
Loading...

 
 

ֳ


...