WWW.REFERATCENTRAL.ORG.UA -

... , , ,

̳ . → Створення сприятливого режиму взаємодії рівнів публічної влади у контексті її децентралізації -

Створення сприятливого режиму взаємодії рівнів публічної влади у контексті її децентралізації -

Створення сприятливого режиму взаємодії рівнів публічної влади у контексті її децентралізації

Важливим аспектом децентралізації публічної влади в Україні є створення сприятливого режиму для кооперативної поведінки влад різних рівнів у співуправлінні публічними справами органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. На цей режим впливає сукупність таких чинників як способи формування легітимності державної та самоврядної влад, наявність інституціональної довіри між рівнями влади, психологічних установок на співпрацю, фінансово-майнові та міжбюджетні відносини тощо. Зазначені чинники мають забезпечити процес співуправління, у якому будь-який рівень влади має свої чітко визначені сфери відповідальності, завдання, компетенцію та повноваження. Їх чіткий розподіл та координованість дій різних рівнів управління має забезпечити ефективність цілісної публічної влади.

Спосіб забезпечення кооперативної поведінки органів публічної влади залежить від інституціональної моделі місцевого самоврядування, в рамках яких формуються різні механізми забезпечення режиму кооперації влад. Перша, континентальна модель, базується на теорії децентралізації та концепції адміністративного регулювання, друга, англосаксонська модель, спирається на теорію деконцентрації та концепцію роз'єднаних (автономних) повноважень і судового регулювання [8, с. 10]. Публічно-владні відносини в українському варіанті континентальної моделі були організовані на засадах концепції адміністративного регулювання у модифікації, яка значною мірою містить до цього часу у собі елементи системи централізованого контролю за органами місцевого самоврядування з боку держави, в тому числі через механізм делегованих повноважень.

Сьогодні вже немає сумніву щодо недієвості такої системи. Це зумовлено не тільки інституціональною недосконалістю публічної влади (дублюванням повноважень, відсутністю матеріально-фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування тощо), але й ментальною прихильністю до жорсткого контролю за органами місцевого самоврядування з боку представників виконавчої влади, можливостями її центральних та регіональних органів забезпечувати собі лояльність органів місцевого самоврядування не через діалог (співпрацю) чи адміністративний суд, а через механізми міжбюджетних відносин та неформальні методи впливу.

Зауважимо, що негативний досвід реалізації концепції адміністративного регулювання в Україні не можна розцінювати як аргументацію щодо її недемократичної природи чи її нездатності забезпечувати режим кооперації влад. Вона виявилась досить ефективною у західноєвропейських країнах з континентальною моделлю місцевого самоврядування (наприклад, Франція), де інституціональна практика базується на довірі між суб'єктами влади різних рівнів, а не на суто адміністративному примусі. Це зайвий раз підтверджує про дуже важливу роль міжінституціональної довіри у функціонуванні всієї інституціональної системи.

При плануванні реформи публічної влади у напрямку її децентралізації необхідно врахувати негативний досвід, який ми отримали з часу введення інституту місцевого самоврядування, у контексті можливих вад та переваг різних способів створення режиму кооперації влад. Концепції адміністративного регулювання та автономних повноважень мають як переваги, так й вади. За обставин узгодженості організаційно-управлінських функцій рівнів влади та наявності міжінституціональної довіри, модель адміністративного регулювання сприяє зменшенню витрат та зусиль на координацію діяльності. Її зворотною стороною є негативний вплив на самоврядну активність органів місцевого самоврядування, які втрачають стимули для скорочення бюджетних витрат на місцевому рівні, розвитку економіки на самостійних засадах та на самоорганізаційну активність громадського сектора. Модель адміністративного регулювання спроможна збільшувати ефективність державного управління та місцевого самоврядування у короткостроковому періоді, але вона обмежує її зростання в довгостроковому періоді [8, с. 11].

Застосування моделі адміністративного регулювання в її більш централізованому варіанті на перших етапах становлення місцевого самоврядування в Україні ґрунтувалась на подібних раціональних аргументах. Тому у перехідний період відсутність міжінституціональної довіри, політичної структуризації суспільства та пов'язаних з нею інститутів об'єктивно потребувало жорстко централізованої адміністративної моделі кооперації влад. Але на сьогоднішній день ця модель вичерпала свої можливості, в тому числі у зв'язку з поступовою політичною структуризацією українського суспільства. Фахівець з муніципального права В.Кампо, звертаючи увагу на цю проблему, зазначає, що правове розмежування повноважень на практиці, не є ефективним, поки воно не спирається на політичну структуризацію суспільства [5, с. 122].

Модель автономних повноважень, на перший погляд, усуває проблему координації діяльності органів різних рівнів влади шляхом ясного та чіткого поділу повноважень між ними. Однак, й вона має свої обмеження. Перше обмеження полягає в тому, що навіть самий скрупульозний розподіл повноважень та відповідальності не зможе повністю усунути потребу в координації діяльності рівнів влади, оскільки окремі сегменти та процеси суспільного сектора тісно пов'язані між собою. Це спричиняє пересікання предметів відання та компетенції органів виконавчої влади та самоврядних виконавчих органів. Ця проблема за існуючих в Україні концептуально-законодавчих підходів є настільки складною, що до сьогодні ведеться теоретична полеміка щодо визначення понять "предмети відання", "компетенція", "функція" та їх співвідношення. Ця полеміка опосередковано підтверджує, що абсолютно формалізувати відносини між рівнями влади за будь якої моделі кооперації влад є неможливим. Це означає, що залишиться актуальним, з однієї сторони, здійснення контролю та проведення адміністративного аудиту, який має поєднуватись із заходами, спрямованими на формування інституціональної довіри між різними рівнями влади.

Друге обмеження моделі автономних повноважень стосується динаміки соціально-економічних змін, яка потребує оперативного прийняття узгоджених рішень різними рівнями влади, незалежно від закріплених за ними повноважень. Власне кажучи, врахування цього фактора, поряд з відсутністю міжінституціональної довіри, ще однією з причин, яка заважає парламенту прийняти більш ліберальний закон про місцеве самоврядування.

Й, таким чином, обидві концепції страждають на вади, які продукують проблему поєднання двох завдань інституціонального розвитку – здійснювати розвиток реальної автономії місцевого самоврядування та забезпечувати ефективну координацію дій державної та самоврядної влад.

Оптимальний варіант розв'язання цієї проблеми полягає у поєднанні концепції автономних повноважень з концепцією інституціонального стимулювання співробітництва. Згідно з цією концепцією, інституціональна автономія рівнів влади має поєднуватись з інститутами, що стимулюють їх кооперативну поведінку. Такими інститутами норми, що регулюють державну та муніципальну службу (міжінституціональне співробітництво) та міжбюджетні відносини. Звісно, ці норми можна доповнити і конкретизувати, посилаючись на інші інститути, які є елементами цілісної інституціональної системи. В цьому плані слід відзначити необхідність системного підходу, який має бути реалізований в оновленій державній регіональній політиці, що спирається на низку нових концептуально-правових документів та законодавчих актів, які сьогодні підготовлені Міністерством регіонального розвитку та будівництва України [9].

З погляду системності в Україні робляться лише перші кроки для створення умов кооперативної поведінки суб'єктів влади. До цього часу ігнорувалась методологічна вимога, яка зобов'язує системно підходити до розв'язання проблем реформування публічної влади, виходячи з функціональної єдності її рівнів. Спроби реформувати владу мали досить фрагментарний характер, торкалися переважно центральних ланок і до цього часу обслуговували інтереси бізнесово-владної верхівки. Сьогодні вже більш чітко формулюється теза про те, що реформування центрального рівня влади має бути тісно пов'язано з проведенням відповідних заходів структурної модернізації влади регіонального та місцевого рівнів. Розглянемо основні проблеми реформування різних рівнів влади у контексті параметру режиму кооперації влад.

На центральному рівні існує ціла низка системних проблем, які аналізуються у багатьох дослідженнях [10]. Їх негативний вплив описано у проекті Концептуальних засад трансформації державної влади та місцевого самоврядування [6]. До основних проблем слід віднести:

розмежування повноважень і відповідальності між вищими інститутами державної влади;

розмежування політичних та адміністративних функцій, відокремлення політичної відповідальності від адміністративної;

внесення чіткості у законодавче регулювання адміністративних процедур та питань професійної етики державних службовців, введення інституту їх політико-юридичної відповідальності за порушення норм етики;

  • <<
  • 1 2 3
  • >>
Loading...

 
 

ֳ


...