WWW.REFERATCENTRAL.ORG.UA -

... , , ,

̳ . → Завдання, пов’язані з реформуванням місцевого самоврядування, що залишаються в тіні адміністративно-територіальної реформи -

Завдання, пов’язані з реформуванням місцевого самоврядування, що залишаються в тіні адміністративно-територіальної реформи -

Завдання, пов'язані з реформуванням місцевого самоврядування, що залишаються в тіні адміністративно-територіальної реформи

Вступ

Вже тривалий час продовжуються дискусії щодо проведення адміністративної та адміністративно-територіальної реформ. Таке враження, що необхідність проведення цих реформ вже не викликає жодних заперечень у науковому та експертному середовищі. Більше того, з часом, через внутрішнє визнання їх необхідності чи через втому від чинення їм опору, вщухають заперечення проти цих реформ і з боку політиків та чиновників. Останнє, правда, помітно скоріше поки на словах, ніж на ділі.

Внутрішні параметри, необхідні для проведення адміністративно-територіальної реформи, більш-менш узгоджені в експертному середовищі, принаймні у колі тих фахівців, що були причетні до розроблення загального дизайну реформи в її черговій найостаннішій ітерації початку 2009 р. По деяких деталях ще можливі дискусії, але в цілому щодо розроблених чергових версій концепцій реформування та відповідних законопроектів істотних розбіжностей, напевно, вже не існує.

Поряд з тим, осторонь уваги експертного середовища залишаються низка питань, які безпосередньо пов'язані з реформуванням місцевого самоврядування та забезпеченням ефективності його функціонування. Даний нарис має на меті поставити на порядок денний та сприяти розглядові саме таких проблем, оскільки вони є почасти не зовсім добре висвітлені, а почасти навіть не усвідомлені. Разом з тим, видається, що без вирішення цих проблем, при чому незалежно від того, чи таке вирішення матиме місце до чи після проведення адміністративно-територіальної реформи, остання не буде настільки ефективною, наскільки від неї цього очікують. Окреслені нижче завдання подаються стисло – основною метою є не їх детальний розгляд з аналізом всіх „за" та „проти", а скоріше постановка проблематики та висвітлення тих позитивів, що можуть бути наслідками їх вирішення.

Завдання розроблення державних соціальних стандартів

Вже дев'ятий рік діє Закон України „Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" від 5 жовтня 2000 р. Закон діє, а державних соціальних стандартів майже немає! Ті подібності до стандартів, що існують у сферах охорони здоров'я та освіти, є безнадійно застарілими та непридатними для використання при фінансовому плануванні. З огляду на важливість та нагальність цієї теми, сумним виглядає те, що широкому загалу так і не стали відомі результати пілотного експерименту з розробки державних соціальних стандартів у місті Запоріжжі всередині 2000-х р.р., що фінансувався з державного бюджету.

Наявність державних соціальних стандартів та розроблених на їх основі фінансових нормативів дозволила б забезпечити ефективніше фінансування потреб місцевих громад як з місцевих бюджетів, так і шляхом надання трансфертів з державного бюджету. Принаймні вони б дозволили чітко визначити та зафіксувати такі потреби на мінімально необхідному рівні та корегувати їх в залежності від бюджетних можливостей як держави, так і окремих адміністративно-територіальних одиниць. Раз і назавжди зникло б ручне керування бюджетом з боку Міністерства фінансів при визначенні бюджетних потреб на наступний рік та при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, що вилучаються у громад-донорів. Крім того, державні соціальні стандарти та відповідні фінансові нормативи могли б стати незамінним інструментом при оцінювання ефективності державних програм і проектів, зокрема шляхом використання аналізу вигод і витрат, аналізу результативності витрат та аналізу корисності витрат. Ці ж методи могли б використовуватися і при перегляді цих стандартів та нормативів з метою наближення їх до потреб поточної ситуації та бюджетних можливостей.

Завдання створення єдиної та ефективної системи державного земельного кадастру

Ще у 2004 р. Верховною Радою України було прийнято Закон України „Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень", яким передбачалося ведення відповідного реєстру у складі державного земельного кадастру, а його держателем визначено Держкомзем України. Такий підхід, тобто зосередження функцій обліку земельних ділянок та реєстрації прав на нерухоме майно в одній установі, відповідає кращим практикам та світовим рекомендаціям, зокрема рекомендаціям Європейської економічної комісії ООН. З тих пір минуло фактично п'ять років, а Державний реєстр прав на нерухоме майно та їх обмежень так і не створено. Причиною цього є тривалий конфлікт між Держкомземом та Мін'юстом стосовно того, який з цих двох органів має вести Державний реєстр прав на нерухоме майно, хоча начебто закон є більше ніж чітким щодо цього питання. Таким чином, державний земельний кадастр продовжує існувати у неповному та певною мірою розпорошеному вигляді, а деякі елементи того, що мало б бути складовою частиною Державного реєстру прав на нерухоме майно (реєстрація правочинів, реєстрація у бюро технічної інвентаризації, реєстрація іпотек, заборон на відчуження об'єктів нерухомого майна, а також податкових застав нерухомого майна), існують у вигляді окремих реєстрів, держателем яких є Мін'юст.

Зрозуміло, що паралельне існування багатьох кадастрів та реєстрів, та ще й у веденні різних державних органів, є явищем, далеким від поняття ефективного управління, а про незручності для споживачів та користувачів, тобто для громадян та юридичних осіб, годі й говорити. Між тим, весь цей час в умовах відсутності чіткості та єдиного місця зосередження життєво важливої інформації вирували земельні „дерибани", безліч правовідносин не були зареєстровані належним чином та повною мірою через розпорошеність функцій та незнання всіх складних нюансів споживачами та користувачами. Від такої розпорошеності та незосередженості потерпають й органи місцевого самоврядування: вкрай бракує баз даних інвентаризації об'єктів нерухомого майна на тих чи інших територіях. Адже такого роду інформація є незамінною при прогнозуванні та розробленні як на національному, так і на місцевому рівнях соціально-економічної, фіскальної та житлово-комунальної політики, нічого вже не кажучи про можливості прогнозування фінансової спроможності нових адміністративно-територіальних одиниць при моделюванні та проведенні адміністративно-територіальної реформи. Таким чином, зосередження функцій обліку земельних ресурсів та реєстрації прав власності на нерухоме майно в одній системі та забезпечення доступності цих даних як органів місцевого самоврядування, так і для споживачів і користувачів значно посилило б можливості для забезпечення ефективного управління ресурсами місцевого самоврядування, а також підвищило б прозорість ринку нерухомості та ефективність захисту прав власності.

Завдання забезпечення ефективної реалізації Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву" від 16 вересня 2008 р.

У вересні 2008 р. Верховною радою України було прийнято Закон України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву", найбільш важливі положення якого набрали чинності у квітні 2009 р. Цей Закон серйозно переглядає правила гри на будівельному ринку в частині регулювання забудови, одержання земельних ділянок та дозволів на здійснення будівництва. У такій якості Закон переслідує подвійну мету: з одного боку він має послабити регуляторне навантаження на будівельний бізнес та зробити відповідні процедури прозорішими і зрозумілішими, а з іншого – забезпечити врахування інтересів громади і громадян-мешканців сусідніх будинків, що останнім часом повсюдно ігнорувалися як забудовниками, так і місцевою владою.

Утім, успішна реалізація даного Закону потребуватиме істотних інфраструктурних змін: розробки та оновлення містобудівної документації – генеральних планів міст, детальних планів території, правил забудови тощо. Ця документація є ефективним інструментом забезпечення розвитку територіальних громад в Україні і саме її бракує у багатьох містах. Там же, де така документація наявна, вона часто може ігноруватися як забудовниками, так і самою владою, що її затвердила. Отже, стає зрозумілим, що ті позитивні моменти, які закладені у Законі України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву" від 16 вересня 2008 р., можуть бути реалізовані лише за умов реального втілення норм зазначеного Закону в життя, що вимагатиме значних зусиль та фінансування.

Крім того, з метою забезпечення більшої ефективності регулювання та нагляду у сфері будівництва в Україні, у тому числі функціонування Закону України „Про планування і забудову територій", варто розглянути варіант децентралізації Державної архітектурно-будівельної інспекції, яка була створена у вигляді жорсткої вертикалі внаслідок прийняття відповідного закону у травні 2007 р. Така децентралізація могла б мати вигляд передачі повноважень з надання дозволів та контролю забудовників інспекціям при органах місцевого самоврядування, у той час як за інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю залишалися б функції контролю за додержанням органами місцевого самоврядування затвердженої ними містобудівної документації та врахування інтересів громадян, а також, можливо, певні повноваження щодо забезпечення державних інтересів та однаковості застосування встановлених державою вимог у сфері архітектурно-проектувальної діяльності.

Завдання запровадження в Україні зонування земель

Зонування земель є ще одним ефективним інструментом управління наявними ресурсами. Статтею 22 Закону України „Про планування і забудову територій" зонування земель у межах міст було запроваджено як концепт ще у 2000 р., коли було прийнято зазначений Закон. Однак, на жаль, ці норми так і не були втілені у життя, навіть у тих громадах, де були розроблені та затверджені правила забудови, у яких була відсутня відповідна графічна частина – план зонування. Внаслідок низки причин фактично закінчилися нічим і декілька пілотних проектів з містобудівного зонування.

Вищенаведене є особливо прикрим з огляду на те, що зонування відіграє неабияку роль у забезпеченні прозорості та передбачуваності використання земельних ресурсів, особливо у межах міст, де земля є дефіцитним товаром, що тягне за собою корупційні зловживання та її нецільове використання. Без зонування буде неможливим вирішити питання розміщення об'єктів будівництва у відповідності до потреб і побажань міста і його населення, а також істотно спростити та зробити прозорими регуляторні процедури, пов'язані з виділенням під будівництво земельних ділянок та наданням відповідних дозволів.

Останні спроби запровадження зонування земель в Україні характеризувалися концептуальними неузгодженостями та навіть протистоянням між Мінрегіонбудом та Держкомземом. Звісна річ, говорити про ефективне вирішення проблеми не доводилося. Недавно досягнуте взаємне порозуміння між цими двома державними органами щодо розподілу відповідальності у сфері зонування та розроблення відповідних концепцій і нормативно-правових актів (за Мінрегіонбудом залишається регулювання містобудівного зонування, у той час як за Держкомземом закріплюється розробка та втілення засад та регулювання сільськогосподарського зонування) може посприяти вирішенню цієї проблеми. Разом з тим, не слід забувати, що специфічний досвід України свідчить про те, що прийняття відповідних нормативно-правових актів може виявитися недостатнім з точки зору реального втілення в життя їх вимог. Тут також слід наголосити на тому, що реальне запровадження зонування земель в Україні, принаймні в межах населених пунктів у вигляді містобудівного зонування, має відбуватися у тісному поєднанні із вищеописаним запровадженням у життя норм Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву" від 16 вересня 2008 р., з яким містобудівне зонування щільно пов'язане концептуально.

Висновок

Як було показано вище, всі поставлені тут завдання мають інфраструктурний характер – вони стосуються забезпечення інструментарію ефективного управління ресурсами. Оскільки такий інструментарій має бути достатньо уніфікований та закріплений у законодавчому і методичному планах на національному рівні, ця справа, особливо в частині узагальнення, роз'яснення та надання відповідного фінансування, має бути відповідальністю не лише органів місцевого самоврядування, а й держави. Крім розроблення та прийняття відповідних концепцій і нормативно-правових актів, держава могла б сприяти знаходженню шляхів та кращих практик вирішення визначених у цьому нарисі проблем шляхом надання фінансування на проведення пілотних проектів та експериментів, результати яких стали б відомими, широко обговорюваними та застосовувалися б в інших громадах, районах та областях України.

Насамкінець слід ще раз наголосити, що наведені вище завдання є актуальними як в контексті проведення адміністративно-територіальної реформи, так і самі по собі. Це означає, що їх вирішення не обов'язково має відбутися лише після закінчення проведення зазначеного реформування. Діяльність з вирішення вище поставлених проблем цілком може здійснюватися водночас з реформою, та навіть за умов її відсутності. Основним мотивом є те, що ці проблеми можна і слід вирішувати вже зараз!

Loading...

 
 

ֳ


...