WWW.REFERATCENTRAL.ORG.UA -

... , , ,

̳ . → Деякі аспекти впровадження європейської хартії місцевого самоврядування -

Деякі аспекти впровадження європейської хартії місцевого самоврядування -

Наша держава 15 липня 1997 року зробила свій вибір на користь задоволення усіх 30 принципів Хартії. Тобто, взяла на себе зобов'язання реалізувати найбільш повну модель місцевого самоврядування. Це є дуже важке завдання. Тим більше, що воно ускладнюється тим, що в конституційній моделі місцевого самоврядування Україна намагається випередити Європу, оскільки головною діючою особою місцевого самоврядування в Україні проголошена територіальна громада, а не органи місцевої влади, як це проголошено у Хартії. Ці амбітні наміри України можна було б лише вітати. Але час показав, що завдання надто важкі. Тим більше, що як на момент ратифікації, так і сьогодні конституційна модель місцевого самоврядування в Україні не відповідає обраній Україною моделі місцевого самоврядування згідно із Хартією.

Актуальність питання про втілення принципів Хартії у законодавство і практику витікає i з того, що зараз Україна продовжує удосконалювати правовий фундамент свого майбутнього. З ухваленням Парламентом Конституції (29 червня 1996 року) і Закону "Про місцеве самоврядування" (21 травня 1997 року) в України створено правові підстави і сформовано українську національну модель місцевого самоврядування та засади для існування місцевого самоврядування в Україні. На жаль, ці законодавчі акти особливо в частині, що стосується місцевого управління і самоврядування, несуть в собі сліди компромісів між різними політичними силами, суперечливі і не в повній мірі відповідають ЄХМС. Аналіз, що був проведений декілька років тому (а правова ситуація щодо місцевого самоврядування з тих пір не змінилась!) Вадимом Прошко, що нині є членом групи незалежних експертів Конгресу місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ) з питань Європейської хартії місцевого самоврядування, показав безсумнівну відповідність нашого законодавства лише 11 з 30 пунктів Хартії і, в тому числі лише 5 з особливо важливих 14 пунктів! Можна стверджувати, що в свій час український парламент підійшов до ратифікації Хартії досить формально і кон'юнктурно не зваживши усі наслідки акту її ратифікації. Цим створено проблеми політичного і морального порядку, що не розв'язані ще й досі. Дійсно, при приєднанні України до Хартії були проігноровані, друга i третя частини Хартії, що надають можливість пом'якшити процес втілення Хартії в конкретній державі і обумовлюють процедури приєднання до ЄХМС. А потреба в поступовості, як в часовому, так і у територіальному аспектах, впровадження ЄХМС є, оскільки не можливо одномоментно змінити законом свідомість і стереотипи поведінки людей, вихованих за тривалий час існування попередньої радянської системи.

Рада Європи має механізми моніторингу за дотриманням країнами-членами зобов'язань по ратифікованих ними європейських документах. Коли мова йде про моніторинг стану втілення у законодавство і життя положень Європейської Хартії місцевого самоврядування, то ключова роль в цьому покладена на Конгрес місцевих і регіональних влад Європи. По Україні такий моніторинг КМРВЄ проводив вже двічі: у 1998 році і у 2001 році. Не будемо зупинятись на аналізі документальних наслідків цих моніторувань. Вони відомі і наводяться у даному виданні як матеріал українсько-європейського семінару, присвяченого Європейській хартії місцевого самоврядування.

Одним із шляхів усунення формальних суперечностей між цими моделями є внесення відповідних змін до Конституції України і приведення конституційної моделі місцевого самоврядування до моделі, обраної при ратифікації Хартії. Але, процедура коригування Конституції є досить складною, а процес внесення поправок до Основного Закону вкрай політизований. В результаті, протягом 6 років, що пройшли після ухвалення Конституції, до неї не внесено жодних змін. Крім того, є великі сумніви, щодо доцільності зміни чинної конституційної моделі місцевого самоврядування, принаймні у деяких її аспектах. Розглянемо, хоча б, проблему відсутності у обласних та районних рад власних виконавчих органів, що вимагає п. 2 ст. 3 Хартії. В свій час, таке рішення частково було виправдане оскільки були необхідними заходи для зміцнення інтеграційного впливу центральної влади. Дійсно, в Україні ще не закінчився процес формування політичної нації і тому існує загроза дезінтеграції молодої держави через автаркію і сепаратизм регіонів. Зараз ці настрої дещо пом'якшились. Але, при опрацюванні пропозицій щодо зміни ролі відповідних місцевих державних адміністрацій і передачі самоврядних повноважень обласним та районним радам зразу ж виникають пропозиції про зміни способу формування керівників областей. А саме, пропонується обирати губернаторів населенням відповідних регіонів. Тобто, фактично пропонується поширити кримську модель устрою місцевої влади на всі 25 областей. А чи це доцільно, чи кримська модель показала свої переваги перед іншими регіонами? В економічній, політичній, соціальній площині? Ні. А небезпеки, про які згадувалось вище, отримують живлення оскільки самоврядування у населених пунктах ще є дуже слабке і не може гарантувати уникнення загроз автаркії регіонів, переродження регіональних лідерів, обмежень демократії в регіонах. Прояви цих негативних рис спостерігаються навіть і зараз, коли губернатори призначаються центром і не мають іншого джерела легітимності ніж Указ Президента. Не важко собі уявити, що може статися у випадку їх прямого обрання населенням. Таким чином, спроби надати регіональним радам власних виконавчих структур, що вимагає Хартія, блокується пропозиціями про пряме обрання губернаторів, чого Хартія не вимагає і що несе певні небезпеки. Перенесення досвіду федеративної Росії в унітарну Україну є, м'яко кажучи, необґрунтованим.

Другий варіант усунення суперечностей між моделями місцевого самоврядування в Україні "по Хартії" і "по Конституції" міститься у самій Хартії. А саме, відповідно до ст. 13 Хартії, Україна по закінченню п'ятирічного терміну (див. стаття 17 Хартії) може висловити застереження щодо поширення дії Хартії на дві категорії органів місцевого самоврядування – обласні і районні ради. Тобто, є можливість скористатися механізмом денонсації Хартії для цих двох рівнів місцевої влади. Такого типу пропозиції можуть виникнути і щодо виведення з під дії Хартії двох особливих територій України – Києва і Севастополя. Таке є можливим на основі ст. 16 Хартії.

Звичайно, це найменш бажаний шлях. Оголошення Україною про такі наміри може викликати негативну реакцію у Європі і поставити ще одну пляму на іміджі України. Такий крок став би сигналам, що ступінь демократичних устремлінь України зменшується.

На наш погляд, більш перспективним напрямом дій є робота по більш повному втіленню принципів Хартії там де це є можливим в рамках української моделі. А тут велике поле діяльності. Особливо, в частині реалізації більшості положень чинного національного законодавства у повсякденній практиці територіальних громад. В цій роботі слід мати на увазі, що фундаментальною причиною гальмування як із імплементацією Хартії в повному обсязі, так і зі становленням справжнього (не по формі, а по суті!) місцевого самоврядування в Україні, на наш погляд, є нерозвиненість громадянського суспільства в Україні взагалі, і у кожній конкретній місцевій спільноті зокрема. Громада діє, проявляється і впливає через громадські організації, сукупність яких у кожному місті, селищі, селі і складає місцеве громадянське суспільство, якщо так можна висловитись. Квітка "місцевого самоврядування" потребує демократичного гумусу (див. Малюнок). Вона не може рости на камінні. Актуальне завдання полягає в тому, щоб внести гумус демократії в українські громади. Найбільш далекозорі мери українських міст розуміють свою відповідальність у цій важливій справі. Наприклад, мери Комсомольська, що на Полтавщині, та Кам'янця–Подільського, що на Хмельниччині, відповідно Олександр Попов та Олександр Мазурчак, безпосередньо працюють із своїми громадами, підтримують громадських активістів, навчають їх, залучають до вирішення міських проблем, до участі у стратегічному плануванні, проводять громадські опитування та громадські слухання, чутливі до місцевих громадських ініціатив тощо. Нарощування соціального капіталу сприяє розвиткові цих міст. Справи в них йдуть набагато краще, ніж у багатьох інших містах України. Ці та інші приклади показують, що справа не стільки у законодавчих чи фінансових умовах для місцевого самоврядування або не у недосконалості української моделі місцевого самоврядування ( зрозуміло, що проблеми і недоліки в цих сферах є!), скільки у наявності політичної волі з боку місцевих лідерів, їх загальної демократичної політичної культури. Це, як кажуть, закид у бік місцевої влади. Разом із тим свою частину шляху, свій внесок у нарощування шару демократичного гумусу могли б зробити безпосередньо і позаурядові громадські організації, наприклад, користуючись такими інструментами місцевої демократії як громадські слухання, місцеві ініціативи, органи самоорганізації за місцем проживання, статут територіальної громади тощо. Всі ці інструменти вже передбачені чинним законодавством. Часто-густо громадським організаціям бракує елементарних знань щодо цих інструментів і зосередженість на вузькому предметі своєї власної діяльності. Звичайно, велику роль тут відіграє і певна несамодостатність неурядового сектора, відсутність у лідерів громадських організацій вміння балансувати між силою конфронтаційності і Харибдою конформізму у відносинах із місцевою владою. Влада завжди є джерелом ресурсу для вирішення статутних завдань громадської організації. В будь-якому випадку влада має бути партнером третього сектору - громадських організацій. Виховати собі партнера у спільній конструктивній роботі над проблемами громади і її окремих членів – громадян є спільним завданням як влади так і громадськості.

Повертаючись до проблем імплементації ЄХМС, звернемо увагу, що громадськість могла б сприяти цьому процесу запровадженням таких громадських інституцій, як Уповноважений по дотриманню Європейській хартії місцевого самоврядування чи Громадський комітет з моніторингу за дотриманням Європейської хартії місцевого самоврядування. Думається, що муніципальний рух України на своїх VIII муніципальних слуханнях міг би виступити із такою ініціативою. Спільними зусиллями урядових і позаурядових структур могла б бути також розроблена і реалізована Програма пропагування принципів ЄХМС і сприяння їх впровадженню.

  • <<
  • 1 2
  • >>
Loading...

 
 

ֳ


...