WWW.REFERATCENTRAL.ORG.UA -

... , , ,

̳ . → Регіональна політика в Україні - процес реформування -

Регіональна політика в Україні - процес реформування -

За більш ніж десятирічний період державна регіональна політика в України не мала цілеспрямованого, системного характеру. В ній домінував ситуативний підхід. Існуючі механізми державного регулювання регіонального розвитку успадкували і продовжують використовувати принципи централізованої системи відносин "зверху - донизу". У той же час, можливості цієї системи вичерпані. Про це свідчить аналіз результативності інструментів державного регулювання розвитком регіонів.

За останні роки частка фінансування інвестицій із державного бюджету у сукупних інвестиціях в основний капітал, здійснених у регіонах, скоротилася із 21,1% у 1995 році до 6,1% у 2002 році. Змінилися і державні територіальні пріоритети їх розміщення. Так, якщо у 1995 році державні інвестиції складали більше третини від інвестицій в Автономній Республіці Крим, Волинській, Житомирській, Київській, Чернігівській областях, то у 2000 році налічувалося лише дві області (Київська та Житомирська ), частка державних інвестицій в яких перевищувала 20%. У 2001 році лише Луганська область мала частку державних інвестицій більше 20%. Переважно вони спрямовуються на вирішення критичних проблем життєдіяльності того чи іншого регіону і не можуть якісно вплинути на підвищення інвестиційної привабливості регіону чи подолання депресивності окремих територій. Крім того, слід відмітити, що територіальне розпорошення інвестицій свідчить про відсутність державних пріоритетів на регіональному рівні.

З початку 90-х років за існуванням домінуючої на цей час у наукових поглядах точки зору подальшого регіонального розвитку України вважалося доцільним поділити територію держави на укрупнені економічні райони за принципом формування на їх базі територіально-господарських комплексів. За ініціативою Уряду були розроблені комплексні програми соціально-економічного розвитку економічних районів Карпатського регіону, Полісся, Поділля, Українського Причорномор'я та Придніпровського регіону на період 1996-2000 рр. Вартість цих програм у цінах 1996 року складала понад 60 млрд. грн., у тому числі 24 млрд. грн. фінансування із Державного бюджету. Передбачалося створити на державному рівні спеціальні органи управління, які б здійснювали реалізацію програм. Проте жодна програма органами влади областей, що були включені до економічних районів, затверджена не була. Урядом вони були теж відхилені.

Слід відмітити, що ідея створення в країні великих економічних районів виринає під час дискусій майбутнього державної регіональної політики. Не заглиблюючись у теоретичні дебати з цього приводу, лише зазначу, що об'єктивних умов для виділення в Україні великих економічних районів, принаймні в теперішній час, не існує. Про це свідчить і різна їх кількість, що пропонується різними прихильниками економічного районування. Натомість мова йде про механічне укрупнення областей.

З середини 90-х років місцеві органи влади почали пропонувати Уряду до підтримки власні довго- та середньострокові програми соціально-економічного розвитку. Дев'ять таких програм рішеннями Уряду було схвалено, зокрема по Автономній Республіці Крим, м. Севастополю, Великій Ялті, м. Києву, Донецькій, Луганській, Херсонській областях, м. Львову, гірській Рахівщині. Лише дві останні носили цільовий характер, решта стосувалася комплексного розв'язання соціально-економічних регіональних проблем. Урядові рішення по схваленню програм містили прямі завдання органам виконавчої влади щодо вирішення окремих питань розвитку, які стосувалися їх компетенції. Фінансування їх з державного бюджету передбачалося в межах можливостей останнього.

Результати виконання цих програм свідчать про те, що жодна з них у повному обсязі не реалізована, фінансування запланованих заходів як з державного бюджету, так з місцевих джерел здійснювалося від 10 до 50% до запланованих обсягів. В результаті значна частина об'єктів, перш за все комунальних, будівництво яких розпочато, перетворені у довгобуди. При відсутності чітких критеріїв результативності виконання програм системно оцінити їх вплив на поліпшення становища в регіонах практично немає можливості.

В кінці 90-х років запроваджуються інструменти впливу на регіональний розвиток із застосування податкових пільг на окремих територіях країни. З 1998 року прийнято 9 законів України та 8 указів Президента України по створенню спеціальних зон різних типів (СЕЗ) та запровадженню спеціальних режимів інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку (ТПР). В межах СЕЗ та ТПР впроваджені пільги для інвесторів, які передбачають, за певних умов, звільнення від окремих податків на визначений термін. Законодавчо дозволено створити 11 СЕЗ та запровадити спеціальний режим на територіях Автономної Республіки Крим та 8 областей. До ТПР віднесено 1 область (в цілому), понад 90 адміністративних районів та міст, що складає 10% території країни. Головна мета запровадження спеціального режиму інвестування на цих територіях полягала у тому, щоб залучити інвестиції у найбільш депресивні регіони, де виникають гострі соціальні проблеми у зв'язку із структурними змінами, що відбуваються, а також у ті, які постраждали від наслідків Чорнобильської катастрофи. Вільні зони повинні підвищити насамперед експортну орієнтованість виробництва на визначених територіях та створити сприятливі умови для розвитку країни як транзитної держави.

З початку діяльності у СЕЗ і ТПР залучено інвестицій понад 825 млн. дол. США. За попередніми даними темпи приросту інвестицій тут більш ніж вдвічі перевищують середньоукраїнські. Частка інвестицій в рамках реалізації проектів на спеціальних територіях зросла вдвічі і становить 11% загальних вкладень в основний капітал по країні. Понад 80% інвестицій припадає на обробну промисловість, перш за все металургію, хімічну та харчову промисловість. Питома вага у загальноукраїнському випуску на спеціальних територіях становила у 2002 році 3%. Частка експорту у загальному випуску в середньому складає 25% і поступово зростає.

Проте, такий інструмент регіональної політики не можна застосовувати беззастережно. Протягом більш ніж двох років до десяти територій пріоритетного розвитку (15% від загальної їх кількості) та двох СЕЗ інвестиції не залучені. В Автономній республіці Крим 90% всіх інвестицій припадає на ТПР "Велика Ялта", а в Донецькій області – на 6 міст з 21 — 73% інвестицій. Таким чином, капітал у першу чергу надходить на ті території, де є відповідні умови, перш за все прийнятна інфраструктура, відносно чисте оточуюче середовище. Практика засвідчує і справедливість тези про взаємозалежність між рівнем технологій, що залучаються і рівнем розвитку територій. Частка випуску високотехнологічної продукції на спеціальних територіях не перевищує 5%. Ринкові умови розвитку "відсіюють" неконкурентоспроможні території. Держава в цих випадках повинна застосовувати інші важелі впливу на її розвиток.

До головних ризиків існування СЕЗ та ТПР слід також віднести можливі втрати надходжень до бюджету, загрозу негативного впливу на підприємства, які розташовані в інших регіонах, з точки зору викривлення конкурентних умов, стихійного перерозподілу інвестиційних потоків по регіонах у зв'язку з існуючими преференціями. Держава повинна створювати загальноекономічні умови сприятливого інвестиційного клімату в цілому в країні, адже у вільну зону всю країну перетворити неможливо. Крім того, на даний час не формалізовані критерії, за якими тій чи іншій території надаються пільги в оподаткуванні, що призводить до масових звернень про надання статусу пріоритетної значній кількості територій. За останні два роки їх було понад 20.

У 1999 році за наполяганнями місцевих органів виконавчої влади, які аргументувалися необхідністю ефективного впливу на акціонерні товариства із державною часткою акцій у їх статутному фонді, що розташовані у регіонах, Уряд прийняв рішення щодо передачі в управління обласним державним адміністраціям біля 1200 державних пакетів акцій акціонерних товариств. Як показують дослідження, ця передача не супроводжувалася підвищенням результативності роботи цих товариств. Працівники місцевих адміністрацій не можуть забезпечити управління на належному рівні. Функції з управління передаються ними комерційним структурам.

Одним із ключових інструментів впливу на вирішення економічних і соціальних проблем регіонів є місцеві бюджети та міжбюджетні трансферти. За десятирічний період як порядок формування місцевих бюджетів, так і порядок визначення трансфертів, що передаються на регіональний та місцевий рівень неодноразово змінювався. Починаючи із 1992 року щорічно вносилися законодавчі зміни, що стосувалися джерел формування місцевих бюджетів. Одне з таких джерел — місцеві податки і збори, що самостійно запроваджуються органами самоврядування, складає мізерну частку місцевих бюджетів — від 3% до 8%. Решта утворюється із часток державних податків і зборів, що передаються у місцеві бюджети (за різних часів вони носили різну назву — закріплені, регульовані). При цьому змінювалися як перелік податків, що залишалися у місцевих бюджетах, так і нормативи їх відрахувань. В період значних обсягів негрошових форм розрахунків суб'єктів господарювання як між собою, так і з бюджетами- державним та місцевим (1996-1999 рр.), до 20% виконання бюджетів здійснювалося за рахунок проведення взаємозаліків, вексельних розрахунків по сплаті податків та обов'язкових платежів. Це викривляло як ціну державних послуг та послуг органів самоврядування, так і формувало прихований дефіцит місцевих бюджетів. Саме на цей період припадає нагромадження заборгованості по зарплаті працівникам бюджетної сфери. З прийняттям у 2001 році Бюджетного кодексу розмежовані доходи і видатки державного і місцевих (обласних, районних, міст обласного значення) бюджетів, сформовані принципи і запроваджений механізм формування міжбюджетних трансфертів. Одночасно розробляються зміни до законодавства, пов'язані із повноваженнями органів місцевого самоврядування щодо надання послуг, які узгоджуються із Бюджетним Кодексом. За умови сталих "правил гри", встановлених державою, існує реальна можливість для місцевих бюджетів розпочати формування задекларованих законодавчо ще у 1998 році бюджетів розвитку.

Loading...

 
 

ֳ


...