WWW.REFERATCENTRAL.ORG.UA -

... , , ,

̳ . → Діалектика співвідношення самоврядування, місцевого самоврядування та державного управління -

Діалектика співвідношення самоврядування, місцевого самоврядування та державного управління -

Водночас, самоврядування, як зазначалося вище, є способом функціонування не лише суспільства в цілому, а й інших соціальних спільностей, з яких складається суспільство як цілісна соціальна система. Саме тому в літературі досить часто явище самоврядування пов'язується не із суспільством в цілому, а з окремими соціальними спільностями, які прийнято називати одиницями самоврядування. В основі їх утворення та функціонування лежать різноманітні чинники, що обумовлює багатоманітність форм соціальних об'єднань, а отже, й форм самоврядування, яке може поділятися на певні види залежно від того, які саме спільноти становлять його соціальну базу. При цьому для характеристики явища самоврядування особливе значення мають насамперед територіальні та соціально-політичні фактори їх становлення та розвитку. Якщо в якості одиниць самоврядування виступають спільноти (колективи) людей, об'єднані за територіальною ознакою (які в різних країнах називаються по-різному), то таке врядування здебільшого позначається терміном "місцеве (територіальне) самоврядування". Якщо ж такими одиницями виступають спільноти людей, об'єднані за політичними, економічними, культурними, етнічними, творчими, професійними, віковими та іншими ознаками, то таке самоврядування визначається як "корпоративне самоврядування", різновидами якого є виробниче, професійне самоврядування, самоврядування в політичних партіях та інших громадських організаціях. Інакше кажучи, термін "самоврядування" як родове поняття може використовуватися для позначення різних типів і видів самоврядування, які мають місце в суспільстві.

Однак, найчастіше в сучасній зарубіжній та вітчизняній літературі термін "самоврядування" вживається у вузькому розумінні як синонім місцевого самоврядування, за якого відносно автономне управління публічними справами здійснюється населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці безпосередньо або через утворені ним органи, а не через центральні органи влади.

У такому значенні це поняття сформувалося відносно недавно, хоча ідеї і практика місцевого самоврядування виникли в найдавніші часи. Вперше найбільш повне й широке тлумачення терміну "місцеве самоврядування", який відображав відносну самостійність територіальної общини по відношенню до держави, було здійснено державознавцями Німеччини (зокрема, Р.Гнейстом), де його використання пов'язувалось насамперед з місцевими реформами середини ХІХ століття. Їх результатом стало формування в німецькій правовій науці цілої школи вчень про місцеве самоврядування загальноєвропейського значення, які визначали вирішення багатьох теоретичних і практичних проблем його становлення та розвитку як в самій Німеччині, так і за її межами. До цього ж часу в законодавстві та правовій науці країн Європи йшлося здебільшого про місцеву владу або ж про місцеве (комунальне) чи територіальне управління. Принагідно відзначимо, що й в сучасних умовах відповідний термін використовується далеко не у всіх країнах, що більше відповідає реаліям державно-правового життя. Так, наприклад, у законодавстві Франції замість терміну "місцеве самоврядування" використовується поняття "децентралізація", а у Великобританії послуговуються здебільшого терміном "місцеве управління" і т. д.

За чинною Конституцією України місцеве самоврядування визначається як "право територіальної громади ... самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" (ст.140). Однак, цитованим формулюванням зміст поняття місцевого самоврядування навряд чи вичерпується. Річ у тому, що сьогодні чи не найпомітнішою особливістю існуючих в науковій літературі трактувань терміну "самоврядування" є те, що при його аналізі за основу береться здебільшого формальний підхід, який не дає уявлення про те, як саме відбувається процес управління в самоврядній системі. Сказане стосується й аналізу змісту поняття "місцевого самоврядування", характерною особливістю якого є опора на конституційно-правові норми, що визначають порядок здійснення місцевого самоврядування в Україні. За такого підходу основна увага концентрується здебільшого на характеристиці "статики" місцевого самоврядування, а не його динаміки.

Тим часом, такий підхід до аналізу явища місцевого самоврядування об'єктивно є недостатнім, оскільки не розкриває саму "технологію" його функціонування. Адже норми права не можуть охопити всіх аспектів місцевого самоврядування, яке є набагато складнішим і багатоманітнішим явищем, аніж це можна побачити, спираючись на їх формальний аналіз. Саме тому характеристика місцевого самоврядування лише за допомогою норм права, що визначають порядок його здійснення, не розкриває повною мірою справжньої суті цього явища суспільного життя, яка прихована за відповідними нормативними формулюваннями. У такий спосіб не можна пояснити й діалектику співвідношення самоврядування і управління, які, хоч і відображають різні аспекти одного і того ж феномена – суспільного буття, проте є близькими за своїм змістом явищами, оскільки будь-яке свідоме, цілеспрямоване самоврядування є процесом управління, проте не всяке управління можна назвати самоврядуванням.

Загальновизнаним зразком методологічно правильного підходу до розуміння сутності управління є визначення його як процесу реалізації влади7, яка є засобом функціонування будь-якої соціальної спільноти, в процесі якого забезпечуються відносини підлеглості керівній в даному співтоваристві волі8. Сказане стосується управління здійснюваного в системі самоврядування (в тому числі й місцевого), яке також є процесом реалізації влади, що зумовлює постановку питання про природу та джерело влади, яка здійснюється в процесі самоврядування.

Йдеться про те, що особливістю влади, яка реалізується в процесі управління самоврядною організацією є те, що її джерелом є певний колектив людей, об'єднаних за відповідними ознаками. Це означає, що влада належить всім членам колективу і здійснюється ними безпосереднього або через виборні органи. Що ж стосується джерела влади територіальних громад та інших територіальних колективів, в межах яких здійснюється місцеве самоврядування, то тут виникають певні непорозуміння. Адже в Конституції України послідовно проведена ідея, що місцеве самоврядування є специфічною формою владарювання народу, що "коріння місцевого самоврядування – в тій владі, джерелом якої є увесь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень – у законі, де, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього народу"9. Тобто йдеться про те, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють в процесі управління одну владу, оскільки народ, як, зрештою, й будь-яка інша спільність людей, не може бути джерелом двох влад: однієї – для органів державної влади, а другої – для органів місцевого самоврядування.

Сказане, звичайно, не виключає існування суспільної влади, джерелом якої є територіальна громада. Адже цілком очевидним є те, що влада притаманна кожному організованому колективу людей, до яких належить і територіальна громада. Однак, це жодною мірою не означає остання здійснює якусь подвійну владу. У даному випадку влада територіальної громади, на відміну від влади добровільних об'єднань громадян, трансформується по суті у державну владу, що, зрештою, знайшло відображення у закріпленні в Конституції права органів місцевого самоврядування приймати в межах повноважень, визначених законом, рішень, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144). При цьому останні не потребують ніякого санкціонування з боку органів державної влади, хоча їх виконання у разі необхідності може забезпечуватися заходами державного примусу, в т.ч. заходами юридичної відповідальності. Тобто, йдеться про наділення органів місцевого самоврядування відповідними юридично-владними повноваженнями (в тому числі органів державної виконавчої влади), які, як відомо, характеризують лише державно-правові явища. У такий спосіб відбувається своєрідне "злиття" влади, джерелом якої є весь народ, і влади територіальної громади, внаслідок чого остання втрачає природу громадської і набуває по суті статусу "державної". А це означає, що влада органів місцевого самоврядування є похідною від державної влади, джерелом якої є весь народ, а не від так званої муніципальної влади, джерелом якої є територіальна громада 10. Адже цілком очевидним є те, що для реалізації тих завдань і функцій, які ставляться перед органами місцевого самоврядування в різноманітних сферах управлінської діяльності, авторитету влади територіальної громади недостатньо.

Тим часом, належність влади відповідній соціальній спільноті ще не означає, що в її рамках обов'язково здійснюється повноцінне самоврядування. Однією із визначальних методологічних засад, на якій має ґрунтуватися аналіз самоврядування (в тому числі й місцевого) як явища суспільного життя, має бути також сприйняття його на рівні теорії як такої системи управління, за якої відбувається поєднання (злиття) суб'єкта і об'єкта управління. Йдеться насамперед про те, що за самоврядування функції управління здійснюються безпосередньо відповідною соціальною спільнотою (територіальними, трудовими та іншими колективами людей). При цьому термін "самоврядування" орієнтує не стільки на відсутність відповідних органів управління, скільки на те, в чиїх інтересах здійснюється управління в самоврядній спільноті.

З цих позицій для дослідження співвідношення самоврядування і управління пріоритетного значення набуває аналіз процесу взаємодії керуючої підсистеми (суб'єкта управління) і керованої підсистеми (об'єкта управління), з яких складається будь-яка соціальна динамічна система, де об'єктивно відбуваються процеси управління. При цьому аксіомою можна вважати й те, що чим вищий ступінь відповідності суб'єкта управління об'єкту управління, тим більше самоврядування.

Не зупиняючись на аналізові всіх аспектів механізму функціонування місцевого самоврядування, зазначимо лише, що в сучасних умовах не можна безапеляційно стверджувати про те, що в процесі управління, здійснюваного в рамках територіальних громад, відбувається абсолютне поєднання суб'єкта й об'єкта управління. Це зумовлено, насамперед, тим, що територіальна громада, яка хоч і проголошена первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, об'єктивно не може вирішувати безпосередньо всіх питань місцевого значення, що віднесені Конституцією і законами України до її відання. Це стосується насамперед великих за кількістю населення територіальних громад, де можливості застосування різноманітних форм безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування обмежені. До того ж такі форми участі громадян у вирішенні питань місцевого значення як громадські слухання та місцеві ініціативи зводяться по суті лише до ініціювання їх розгляду відповідними органами місцевого самоврядування. Ось чому місцеве самоврядування реально може здійснюватися через відповідні органи, до яких Конституція України відносить сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад (ст. 140).

  • <<
  • 1 2 3
  • >>
Loading...

 
 

ֳ


...