WWW.REFERATCENTRAL.ORG.UA - Я ТУТ НАВЧАЮСЬ

... відкритий, безкоштовний архів рефератів, курсових, дипломних робіт

ГоловнаПравознавство → Роль адміністративно-правових норм в адаптації апарату управління відповідно до змін змісту управлінських завдань ) - Реферат

Роль адміністративно-правових норм в адаптації апарату управління відповідно до змін змісту управлінських завдань ) - Реферат

Реферат на тему:

Роль адміністративно-правових норм в адаптації апарату управління відповідно до змін змісту управлінських завдань

За висловлюванням американського адміністративіста Джеррі Мешоу, законодавство та нормотворення в сфері державного управління бачиться як добре налагоджений пристрій, у який подаються соціальні проблеми та політичні цінності, а з нього виходять законодавчі програми, що сприятимуть перетворенню суспільної реальності відповідно до соціальних ідеалів [1, с.79]. Вказані ідеали відрізняються як у часовому вимірі, так і серед різних прошарків населення. Перемога ж певної концепції в конкретний період часу впроваджується через політичні інституції і далі в систему органів виконавчої влади. Зміна пріоритетів вартостей у суспільстві, відповідно, зумовлює зміну змісту завдань, що стоять перед державним апаратом. І тут варто розмежувати такі два рівні подальшого правового впливу на управлінську діяльність: постійне поточне вдосконалення діяльності управлінських структур та адміністративні реформи, що відбуваються під час якісних змін у суспільному житті [2, с.279].

Перший випадок є перманентним явищем в усіх політико-адміністративних системах сучасності. Незначні зміни, спрямовані на поліпшення ефективності управлінської діяльності, зумовлюються розробкою та впровадженням оптимальніших схем процесу управління. Другий рівень є набагато складнішим: кардинальні зміни в державно-правових явищах трапляються дуже рідко і, попри декларації багатьох урядів проводити адміністративні реформи, здебільшого це лише косметичні нововведення першого рівня.

Аналогічно до того, як норми адміністративного права певною мірою є похідними від конституційно-правових, так і "успіх адміністративної реформи багато в чому залежить від результатів конституційної реформи" [3, с.15], яка в основному вже відбулася в Україні, чого не можна сказати про адміністративну реформу. І з цього приводу не можна погодитись із концепцією Є. Курінного, який пропонує проводити спочатку адміністративну реформу, а потім на її основі вносити зміни до чинної Конституції України [4]. Саме суперечність між відсутністю протягом тривалого часу стабільних норм Конституції щодо основ побудови системи державного управління та реальними істотними змінами в політичному й економічному житті суспільства і держави була однією з причин половинчастості та малої ефективності запроваджуваних вдосконалень діяльності апарату. Причому за проголошенням кардинальних змін, а саме – у політичній сфері – заміни однопартійної політичної системи на багатопартійну і деполітизації у значенні заборони утворення структур політичних партій у державному апараті та в економічній – приватизації чималої частки державної власності й подальшого зменшення структур управління цієї власності, а також застосуванням економічних методів у впливі держави на економічні процеси, – настає та й далі продовжується досить тривалий період запровадження цих змін.

Окрім того, багато реформ на загальнодержавному рівні через постійну боротьбу політичних сил лівого і правого спрямування та вимушені поступки на законодавчому рівні часто-густо втрачають первинну концептуальну цілісність. Це повною мірою стосується і реформи адміністрації. Усе це негативно впливає на ефективність запроваджуваних змін, в яких, попри переважне засудження існуючого стану управлінської системи, по справжньому глибоко не заінтересовані широко ні політики, ні адміністратори. Хоча Президентом України 7 липня 1997 року й був прийнятий спеціальний указ щодо підготовки і проведення в Україні комплексної адміністративної реформи, яка має радикально змінити систему державного управління всіма сферами суспільного життя, створено Державну комісію з проведення адміністративної реформи [5]. Більше того, указом Президента від 22 липня 1998 року було схвалено розроблену цією комісією Концепцію адміністративної реформи в Україні і водночас рекомендовано її застосовувати, удосконалюючи управлінську систему [6].

Відомий французький вчений Б. Гурне виділяє чотири основні групи, що можуть бути заінтересовані в реформах державного управління:

а) публіка як абстрактне єдине ціле, іншими словами, – усе населення держави, поліпшення управління в якій сприятиме підвищенню його життєвого рівня;

б) політичні партії, здебільшого опозиційні. Проте навіть їхнє прагнення до реформ нерідко є декларативним, пов'язаним винятково з політичними цілями, які після приходу до влади забуваються;

в) міністри – щодо реформ у керованих ними сферах, які, проте, часто стикаються з суцільним протистоянням чиновництва усіх ланок будь-яким змінам, не кажучи вже про кардинальні, і фактично блокують реформи;

г) окремі посадові особи – "реформатори" – в локальних сферах. Їхніми мотивами тут можуть бути як кар'єрний поступ, так і прагнення просто працювати в зручніших умовах налагоджених систем [7, с.414].

Зміна управлінських завдань, закріплена в нормативних актах управління, відбувається за двома основними схемами. По-перше, необхідність реформувань зумовлюється об'єктивними чинниками в інших сферах, дотичних до державного управління, і фактично є вимушеною реакцією пристосування до нових зовнішніх умов. Наприклад, після кампанії малої приватизації підприємств торгівлі, громадського харчування і побутового обслуговування (та відповідного істотного зменшення частки загальнодержавних і комунальних підприємств цієї сфери) значною мірою змінили напрями своєї діяльності управління та відділи місцевих державних адміністрацій з питань торгівлі та побутового обслуговування населення. Якщо до приватизаційного процесу основною їхньою функцією було безпосереднє керівництво та контроль за підпорядкованими їм підприємствами, то сьогодні на перше місце вийшло регулювання діяльності у зазначених галузях за допомогою видачі різного виду ліцензій, патентів та дозволів. Адміністративно-правові норми, що змінили функціональне навантаження згаданих відокремлених підрозділів місцевих адміністрацій, були прийняті тут як наслідок, результат впливу зовнішніх чинників, в тому числі й правових.

По-друге, адміністративні реформи як на законодавчому, так і локальних нормотворчих рівнях можна проводити згідно з концепціями, які після правового закріплення самі стають джерелом змін не лише в управлінській діяльності, але й у дотичних сферах. Концепції реформування тут можуть бути результатом наукових розробок чи запозичення чужого напрацьованого досвіду. Закріплені ж у законах та нормативних актах управління, ці концепції стають первинним чинником змін в управлінських правовідносинах.

Проте в обох випадках першоджерелом, що спонукає до реформування, є певні суспільні потреби, та й позитивною стороною саме правової системи є її здатність змінюватись у відповідь на ці потреби [8, с.64]. Причому ця здатність повинна доповнюватись ще й іншими чинниками, зокрема оперативністю видання нормативних актів, що "визначається необхідністю враховувати нові умови, в яких здійснюється управління, нові можливості, які повинні бути при цьому використані ... невідповідність нормативних актів вимогам життя підриває авторитет правових норм, утруднює їх реалізацію, послаблює ефективність правового регулювання суспільних відносин" [9, с.36]. Нормотворча оперативність не означає відкидання відповідних процедур прийняття нормативних актів. Вони повинні їх дотримуватись. Законодавчий механізм є складним і рідко забезпечує потрібну оперативність. У цьому аспекті можливості під час прийняття підзаконних нормативних актів управління є набагато більшими. Нерідко надто тривалим є етап розроблення нормативно-правових документів, і на цьому, безсумнівно, повинні спеціалізуватись лише юридичні служби органів державного апарату з оперативним підпорядкуванням на короткі терміни спеціалістів інших підрозділів у випадку реальної потреби професійних консультацій.

Крім того, будь-які адміністративно-правові норми, що змінюють статус суб'єкта управлінської діяльності, повинні бути узгоджені з аналогічними нормами щодо взаємодіючих структур. Зміна обсягу, умов або змісту діяльності одних органів відображається на стані інших органів, а в кінцевому підсумку може вплинути й на всю систему [9, с.28].

Нормативне закріплення нових управлінських завдань повинно мати комплексний характер і супроводжуватись змінами в структурному та функціональному плані. Інакше кажучи, для виконання цих завдань необхідно заснувати чи реорганізувати відповідні структури або їхні підрозділи та наділити їх повноваженнями.

Треба пам'ятати, що зміна управлінських завдань перебуває в об'єктивній суперечності з принципом стабільності нормативно-правового впливу і тому не повинна бути надто ординарним явищем в управлінських правовідносинах. Однією з причин недостатньої ефективності спроб адміністративних реформувань протягом останнього десятиріччя якраз і було несприйняття багатьма професійними державними службовцями апарату нормативного впливу як такого – настільки коротким у часовому вимірі він був. Йдеться тут про нібито остаточно завершену із прийняттям Конституції постійну реструктуризацію органів державного управління: виконкоми – апарат Представників Президента – виконкоми – державні адміністрації, завдання яких теж певною мірою відрізнялись. Тому зміну управлінських завдань слід проводити дуже виважено і вона має бути не руйнуючим постійними нововведеннями, а удосконалюючим чинником. Адже результатом правового впливу є функціонування системи державної виконавчої влади, брак стабільності в організації та діяльності якої є джерелом кризових явищ [10, с.4].

До того ж зміни у державному управлінні рідко сприймаються із захопленням державними службовцями, призвичаєними до попередніх правил гри. Здебільшого ж, навпаки, реформи проводяться всупереч опору консервативних та інертних елементів у державному апараті [2, с.279] і у випадку нездатності їхніх ініціаторів та реалізаторів закріпити основні ідеї правовими нормами, часто не досягають поставлених цілей. На рівні нечисельного підрозділу державного апарату вдосконалення ще можна провести за допомогою індивідуальних актів управління чи організаційними засобами. Проте здебільшого на всіх рівнях та й у правовому впливі на систему державної виконавчої влади в цілому визначальна роль адміністративно-правових норм у реформуванні управлінської діяльності є незаперечна. Причому бажаним є перехід від "ситуаційного" до "випереджаючого" правового регулювання через планування правотворчої діяльності управлінських органів [11, с.15].

Література
  1. Mashaw Jerry. Explaining Administrative Process: Normative, Positive and critical Stories of legal Development // Foundations of Administrative law. – New York-Oxford, 1994.

  2. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. – М.: Наука, 1987.

  3. Кампо В. Українські реформи: політика і право. – К.: IFES, 1995.

  4. Курінний Є. Чи можна сподіватися на успіх адміністративної реформи в Четвертій республіці? // Голос України. – 1997. – 2 груд.

  5. Указ Президента України від 7 липня 1997 року "Про державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи" // Урядовий кур'єр. – 1997. – 10 лип.

  6. Указ Президента України від 22 липня 1998 року "Про заходи щодо впровадження адміністративної реформи в Україні" // Урядовий кур'єр. – 1998. – 25 лип.

  7. Гурней Бернар. Введение в науку управления / Пер. с фр. – М.:Прогресс, 1969.

  8. Вейман И. Бизнес юриста бизнеса // США: экономика, политика, идеология. – 1993. – №3.

  9. Розин Л.М. Акты государственного управления в механизме правового регулирования // Акты управления [вопросы теории] / Под ред. Р.Ф. Васильева. – Иваново, 1987.

  10. Мартьянов І.В. Проблеми адміністративного права України: галузі права, науки і учбової дисципліни / Юрид. ф-т Львів. ун-ту. – Львів, 1995.

  11. О некоторых актуальных проблемах административного права [по материалам "Лазаревских чтений"] // Государство и право. – 1997. – №6.

Loading...

 
 

Цікаве